Протягом минулого тижня до нашої організації звернулись багато журналістів з різних регіонів стосовно тих чи інших обмежень, які запроваджуються в діяльності органів місцевого самоврядування на підставі розпоряджень міських та селищних голів. Вони, здебільшого, із посиланням на надзвичайну ситуацію та заходи карантину стосуються заборон будь-кому, крім депутатів, бути присутніми під час сесій. Фактично, такими рішеннями запроваджується закритий для громадськості, ЗМІ та журналістів розгляд питань депутатами. Не дивно, що серед них, крім власне реагувань на виклики, пов’язаних з поширенням вірусу, «трапляються» земельні питання та «інші», які іноді складають до 80-90% порядку денного. Чи законні такі обмеження та відповідні рішення очільників громад? Який взагалі обсяг повноважень та їх розподіл між центральними органами виконавчої влади та місцевим самоврядуванням під час карантину?
Загальна рамка.
Насамперед, слід згадати про Конституцію України, яка визначає: «Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України» (ч.2 ст.19). Іншими словами, будь-який чиновник, в тому числі міські та селищні голови не мають права вигадувати собі повноваження та спосіб їх реалізації. Тільки те, що прямо прописано в Законах України. Інакше – відповідальність.
Якщо відкрити базовий Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» ми побачимо, що повноваження міських та селищних голів виписано у статті 42, а порядок проведення сесій – стаття 46 Закону. Серед повноважень очільників, які можуть стосуватись визначення формату та порядку проведення сесій, дослівно: організує в межах, визначених цим Законом, роботу відповідної ради та її виконавчого комітету; скликає сесії ради, вносить пропозиції та формує порядок денний сесій ради і головує на пленарних засіданнях ради; видає розпорядження у межах своїх повноважень.
Стосовно порядку проведення сесій ключовою є наступна норма: «Сесії ради проводяться гласно із забезпеченням права кожного бути присутнім на них, крім випадків, передбачених законодавством. Порядок доступу до засідань визначається радою відповідно до закону.» /ч.17 ст.46 Закону/.
Отже, мають бути (згадуємо ч.2 ст.19 Конституції України) чітко визначені законодавством випадки, коли право кожного бути присутнім на сесії може бути обмежене, і, звертаємо увагу – порядок доступу визначається Радою, а не міським/селищним головою.
Головним документом щодо порядку доступу є відповідні Регламенти рад, прийняття яких також є виключною компетенцією рад (п.1 ч.1 ст.26 Закону). І, враховуючи, що саме Рада має визначати порядок доступу – ВСІ Регламенти рад, звідки звертались журналісти, передбачають, що рішення про проведення закритих пленарних засідань може прийматись тільки і виключно самою Радою. Що відповідає вимогам вищеназваного, базового Закону у сфері місцевого самоврядування.
Отже, за загальним порядком, «мери» скликають сесію, але режим проведення – закритий/відкритий – має право визначати тільки відповідна Рада своїм рішенням.
Проте, можливо в законодавстві, яке передбачає впровадження екстраординарних заходів для запобігання і поширенню інфекцій, є норми, які б дозволяли міським та селищним головам визначати, що сесія має бути закритою?
Особливості «надзвичайного законодавства».
Іншими словами, чи є такі підстави у Законі України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» та «Про захист населення від інфекційних хвороб» чи очільники рішення про закриті сесії приймають «під шумок»?
Відкриваємо перший Закон, який є загальним у сфері протидії в т.ч. епідеміям. І, бачимо наступні норми:
«Кабінет Міністрів України відповідно до закону встановлює карантинно-обмежувальні заходи на території виникнення і поширення інфекційних хвороб та уражень людей. У разі виникнення чи загрози виникнення або поширення особливо небезпечних і небезпечних інфекційних хвороб, масових неінфекційних захворювань (отруєнь), радіаційних уражень населення органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування за поданням відповідних головних державних санітарних лікарів у межах своїх повноважень можуть запроваджувати у встановленому законом порядку на відповідних територіях чи об’єктах особливі умови та режими праці, навчання, пересування і перевезення, спрямовані на запобігання та ліквідацію цих захворювань та уражень.» /ч.1 ч.2 ст.30 Закону/.
Другий Закон, який є спеціально призначеним для визначення механізмів боротьби саме з інфекційними хворобами:
✔«Карантин встановлюється та відміняється Кабінетом Міністрів України.» /ч.1 ст.29/. Ця ж стаття визначає, що перелік заходів, обмеження, виконавці заходів також має визначати КМУ. На органи місцевого самоврядування покладається організація та контроль за дотриманням встановленого на території карантину правового режиму, своєчасним і повним проведенням профілактичних і протиепідемічних заходів.
✔ Власні повноваження ж органів місцевого самоврядування визначено у наступній, статті 30 Закону: «На територіях, де встановлено карантин, місцевим органам виконавчої влади та органам місцевого самоврядування надається право:
✔ залучати підприємства, установи, організації незалежно від форм власності до виконання заходів з локалізації та ліквідації епідемії чи спалаху інфекційної хвороби;
✔ залучати для тимчасового використання транспортні засоби, будівлі, споруди, обладнання, інше майно підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, необхідне для здійснення профілактичних і протиепідемічних заходів, із наступним повним відшкодуванням у встановленому законом порядку його вартості або витрат, пов’язаних з його використанням;
✔ установлювати особливий режим в’їзду на територію карантину та виїзду з неї громадян і транспортних засобів, а у разі необхідності — проводити санітарний огляд речей, багажу, транспортних засобів та вантажів;
✔ запроваджувати більш жорсткі, ніж встановлені нормативно-правовими актами, вимоги щодо якості, умов виробництва, виготовлення та реалізації продуктів харчування, режиму обробки та якості питної води;
✔ установлювати особливий порядок проведення профілактичних і протиепідемічних, у тому числі дезінфекційних, та інших заходів;
✔ створювати на в’їздах і виїздах із території карантину контрольно-пропускні пункти, залучати в установленому порядку для роботи в цих пунктах військовослужбовців, працівників, матеріально-технічні та транспортні засоби підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, частин та підрозділів центральних органів виконавчої влади, що реалізують державну політику у сферах оборони і військового будівництва, охорони громадського порядку.».
Звернемо увагу, що серед цих заходів і повноважень прямо не згадується можливість і порядок проведення закритих сесій місцевих рад. Другий ключовий момент – ці, спеціальні повноваження належать «органам місцевого самоврядування», до яких, згідно статей 1, 2 Закону про місцеве самоврядуваня – міський, селищний голова – не відноситься!Вони є «посадовими особами» органів місцевого самоврядування /ст.12 того ж Закону/. І, миповертаємось до загальної рамки і до того, що це питання належить до повноважень самої ради…
Якщо ж відкрити Постанову КМУ від 11 березня 2020 року №211 «Про запобігання поширенню на території України коронавірусу COVID-19» можна побачити обмеження щодо проведення масових заходів, яке сформулювано наступним чином: «проведення всіх масових заходів, у яких бере участь понад 200 осіб, крім заходів, необхідних для забезпечення роботи органів державної влади та органів місцевого самоврядування.». Тобто, навіть це обмеження в 200 осіб не стосується заходів, необхідних для забезпечення роботи органів місцевого самоврядування. Якими є місцеві ради, основною формою роботи яких є сесії /ч.1 ст.46 Закону про місцеве самоврядування/.
Отже, і в спеціальному законодавстві, яке регулює боротьбу із епідеміями, інфекційними захворюваннями немає підстав для призначення сільськими, селищними головами проведення закритих сесій рад.
Відповідальність та що робити?
Відповідно до всього вищенаведеного, якщо міський/селищний голова все ж таки бере на себе неналежні йому згідно законодавства повноваження і скликає своїм Розпорядженням сесію з обмеженнями бути на ній присутніми журналістам, будь-кому, крім депутатів та працівників, які забезпечують проведення засідання:
✔ по відношенню до журналістів це містить ознаки злочину, визначеного статтею 171 КК України, яка передбачає відповідальність за перешкоджання законній професійній діяльності журналістів;
✔ якщо будуть ознаки мети одержання будь-якої неправомірної вигоди для самої себе чи іншої фізичної або юридичної особи від таких дій, то будуть і ознаки статті 364 КК України, яка передбачає відповідальність за зловживання владою або службовим становищем.
І, якщо правоохоронна система у теперішніх форс-мажорних обставинах сама не звертає уваги на таку самодіяльність посадових осіб, можна до них звернутись із письмовою заявою та попросити все ж таки надати оцінку.
Також, є підстави оскаржувати такі Розпорядження в адміністративних судах, в порядку визначеному Кодексом адміністративного судочинства України.
Олександр Бурмагін, адвокат, медіа юрист ГО «Платформа Прав Людини».
