Міністерство цифрової інформації запропонувало до публічного громадського обговорення проєкт Закону України «Про внесення змін до Закону України „Про доступ до публічної інформації“». Законопроєктом, зокрема, пропонується принципово нова концепція «повторного використання інформації».
Що ця зміна обіцяє суспільству, журналістиці, всім, хто працює з інформацією?
Почнемо з того, що офіційно запропоновані урядом зміни покликані адаптувати національне законодавство до європейської практики роботи з відкритими даними. Національна спілка журналістів України з розумінням ставиться до цього завдання і не заперечує, а, зрозуміло, навпаки вітає наближення українського законодавства до права Європейського Союзу.
Однак питання в тому, наближають нас запропоновані зміни до європейських законів в роботі з інформацією чи, навпаки, віддаляють, а то й відкидають від них?
Розглянемо уважно, що власне пропонується урядовою інституцією.
Що пропонує законопроект
Закон України “Про доступ до публічної інформації” чітко визначає: вся інформація, якою володіє держава в особі уповноважених розпорядників цією інформацією, є відкритою, крім чітко визначених законом випадків. Стаття 6 цього закону встановлює вичерпний перелік підстав для обмеження доступу до інформації. Якщо інформація не підпадає під ці винятки, вона має бути надана державою журналістові чи іншій особі, яка надала відповідний запит на отримання цієї інформації.
Власне, цим роль держави і обмежується.
Новим же законопроектом вводиться поняття «повторне використання», тобто використання юридичними або фізичними особами інформації, що перебуває у володінні розпорядників, для комерційних або некомерційних цілей. Іншими словами, держава може надати інформацію, і це буде первинне використання інформації. Але не надати права використовувати її надалі, тобто, вторинно. Фактично запропонованими змінами створюються додаткові обмеження щодо використання та поширення інформації, яка вже була визнана відкритою (інакше, погодьтесь, її б не було надано авторові запиту).
Чи потрібен проміжний статус інформації
Ось як коментує ці новації юрист НСЖУ Даніл Сербін.
«Зміст законопроекту виходить за межі суто технічного оновлення: інформація, вже визнана відкритою і надана особі, не перестає бути предметом регулювання, але її подальше використання ставиться в залежність від нових умов. А такі умови сьогодні не передбачає ні закон, ні практика його застосування. По суті пропонується впровадити новий, невідомий чинному праву проміжний статус інформації. За цього статусу доступ до інформації формально надається, але можливість вільно розпоряджатися нею виявляється обмеженою.
Автори поправок до діючого закону пропонують формулювання, за яким право на використання інформації здійснюється відповідно до закону, «якщо інше не встановлено законодавством». Однак поняття «законодавство» охоплює постанови Кабінету Міністрів, накази міністерств та інші підзаконні акти, тобто дозволяє звужувати це право актами, які ухвалюються поза межами відкритого парламентського процесу і можуть змінюватися частіше та менш передбачувано, ніж сам закон».
Іншими словами, тут відіграє роль давня істина про «диявола в деталях»: «закон» є закон, тут не може бути різночитань, а ось «законодавство» може включати в себе чимало підзаконних актів. І саме ними держава фактично накладатиме вето на використання інформації тим, кому вона її надала. Іншими словами, ми вас поінформували, але інформувати про це когось іншого ви не маєте права.
Як новий підхід узгоджується з європейським досвідом
Даніл Сербін пропонує оцінювати цю норму варто через призму статті 10 Європейської конвенції з прав людини, стороною якої Україна є з 1997 року, і усталеного підходу Європейського суду з прав людини до втручань у свободу отримувати й поширювати інформацію.
«Таке втручання, -наголошує він, – є виправданим лише тоді, коли воно передбачене чітким і доступним законом, переслідує законну мету і є необхідним у демократичному суспільстві. Перший критерій викликає сумнів уже тому, що особа не може заздалегідь знати, яким підзаконним актом і коли саме буде звужено її право на використання вже отриманих відомостей. Другий і третій критерії викликають ще більше запитань: усі законні підстави для обмеження, зокрема захист приватності, безпеки чи комерційної таємниці, оцінюються розпорядником один раз, під час розгляду запиту на доступ до інформації. Якщо доступ надано, отже, жодна з цих підстав не встановлена, і запровадження нових умов уже після цього моменту не захищає жодного інтересу, який міг би виправдати таке втручання».
Юрист НСЖУ наводить приклад з цього приводу: «Велика палата Європейського суду з прав людини у рішенні у справі «Угорський Гельсінський комітет проти Угорщини» визнала, що безпідставна відмова в доступі до суспільно значущої інформації може становити втручання у права, гарантовані статтею 10, особливо коли йдеться про журналістів, редакції та громадські організації, які виконують роль публічного контролера влади. За тією самою логікою, коли доступ формально надається, але держава довільно обмежує подальше використання вже отриманих відомостей саме такими суб’єктами, під сумнівом опиняється сама дієвість права, яке стаття 10 покликана гарантувати.
Подібний підхід закріплений і на універсальному рівні. Стаття 19 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права та Зауваження загального порядку № 34 Комітету ООН з прав людини від 2011 року визначають доступ до інформації, яка перебуває у володінні державних органів, складовою свободи вираження поглядів і вимагають, щоб такий доступ був швидким, дієвим і практично реалізовним, а не лише задекларованим. Обмеження цього права Комітет визнає допустимими виключно за умови, що вони встановлені законом, переслідують легітимну мету і є необхідними, тобто за тією самою тристоронньою логікою, якій, на нашу думку, норми законопроєкту не відповідають».
Отже,
Чому запропоновані зміни є неприйнятними?
Насамперед тому, що вони суперечать самій логіці використання інформації в демократичному суспільстві.
Крім того, вони суперечать самій меті, заради якої ніби то впроваджуються – наближенню українського закону європейським підходам.
Директива, на виконання якої нібито розроблено ці зміни, переслідує протилежну мету. Директива (ЄС) 2019/1024 про відкриті дані ухвалена для усунення бар’єрів, які заважають повторному використанню інформації публічного сектору, і будується на принципі відкритості за задумом і за замовчуванням: документи мають надаватися для подальшого використання без зайвих умов, а не супроводжуватися новими застереженнями. Директива взагалі не регулює доступ до інформації, залишаючи це питання на розсуд національного законодавства, і стосується виключно того, як полегшити, а не ускладнити, повторне використання вже доступних відомостей. Тобто, норма, яка запроваджує додаткові обмеження на використання інформації, посилаючись на цю Директиву, розходиться не з буквою, а із самою суттю документа, який вона нібито імплементує.
Нарешті запропоновані новації суперечать вже взятим Україною на себе юридичним зобов’язанням.
Ще у травні 2020 року Україна ратифікувала Конвенцію Ради Європи про доступ до офіційних документів, відому як Конвенція Тромсе. Таким чином, ми стали десятою державою-учасницею, ратифікація якої й увела Конвенцію в дію: з грудня 2020 року вона є чинним міжнародним договором і для України. Це перший у світі юридично зобов’язальний міжнародний договір, який закріплює загальне право доступу до офіційних документів на засаді їхньої відкритості за замовчуванням. Ідеться, отже, не лише про перспективу європейської інтеграції, а й про вже чинне міжнародне зобов’язання, і звуження внутрішніх гарантій означало б відступ саме від нього.
Якщо не цензура, то самоцензура
Національна спілка журналістів України стурбована запропонованими змінами. Для журналістської професії порядок доступу та подальше використання публічної інформації має неабияке практичне значення. Закон «Про доступ до публічної інформації» роками входить до числа найякісніших у світі за оцінками міжнародних організацій, що досліджують законодавство про доступ до інформації. А можливість без побоювань використовувати й поширювати вже правомірно отриману інформацію лежить в основі редакційних розслідувань, аналізу державних закупівель, реєстрів і адміністративних рішень та інформування суспільства. Нові умови щодо подальшого використання відомостей здатні породжувати ефект самоцензури, коли редакції уникатимуть роботи з чутливими даними не тому, що доступ до них закрито, а тому, що незрозумілі правила їх використання створюють непередбачувані юридичні ризики. Йдеться, зрештою, про звуження саме тієї переваги, яку Україна демонструвала на міжнародному рівні.
Наближення до права Європейського Союзу не повинно применшувати рівень захисту інформаційних прав, який Україна вже гарантувала на конституційному рівні та взяла на себе за міжнародними договорами. А ще не повинно перетворюватися на джерело нових обмежень там, де сама європейська норма їх не передбачає.
Якщо цього не врахувати, ми таки матимемо концепцію «повторного використання інформації» як діючу практику. І це точно не буде вигідне суспільству та журналістиці. Але вигідне тим, кому потрібні цензура, самоцензура та непрозорість.
Інформаційна служба НСЖУ
Дискусія з цього приводу: