Генеральна секретарка франко- та німецькомовної Ради преси Бельгії (CDJ) Мюрієль Ано має великий практичний досвід у сфері регулювання та саморегулювання медіа. У минулому вона працювала в штаті бельгійського державного регулятора (CSA), де, серед іншого, очолювала його співрегуляторний орган (Collège d’Avis або Консультативну раду). Мюрієль багато знає про історію його становлення та функціонування. Нині експертка очолює орган журналістського саморегулювання і детально вивчає механізми взаємодії між системою співрегулювання, частиною якої є CDJ, та медіасектором.
Ано розповіла українській Комісії з журналістської етики про те, де проходить межа між само- і співрегулюванням у Бельгії, як нові технології впливають на цю взаємодію, чи підлягає співрегулюванню журналістський контент, а також про ризик дублювання повноважень і дій між різними органами.
Розмова відбулася в офісі CDJ, розташованому в діловому кварталі Брюсселя в одній будівлі з Міжнародною та Європейською федераціями журналістів. На книжковій полиці в робочому кабінеті Ано можна помітити звіт «Взаємозв’язок між саморегулюванням та регулюванням у сфері інформації та журналістики». Це європейське порівняльне дослідження під редакцією Мюрієль Ано й Алехандри Мішель, опубліковане у 2023-му.
Перш ніж говорити про досвід Бельгії, очільниця Ради преси докладно розпитує про систему співрегулювання в українських медіа, про те, хто входить до складу співрегулівних органів і як влаштована їхня робота. Українське співрегулювання все ще є новим і маловідомим для європейських дослідників.
— Пані Ано, розкажіть про специфіку співрегулювання в Бельгії. Як воно працює?
— Співрегулювання в Бельгії — у франкомовній частині країни — базується на унікальній моделі, яка поєднує дії регуляторного органу з ініціативами сектору аудіовізуальних медіа. Цей інструмент спільного регулювання називається Collège d’Avis (Консультативна рада). Вона входить до складу регуляторного органу (Вищої ради з питань аудіовізуальних засобів масової інформації — Conseil supérieur de l’audiovisuel, CSA), який контролює правові норми, що стосуються аудіовізуальних засобів масової інформації та програм.
Зокрема, юридично Рада уповноважена розробляти правила щодо реклами, захисту неповнолітніх, доступності програм для людей із порушеннями слуху та зору, а також збалансованого висвітлення виборчих кампаній. За винятком чотирьох членів керівного комітету регулятора, орган складається з 20 членів, 20 заступників і 12 спостерігачів. Членами ради є громадські й приватні мовники, місцеві радіостанції, ретранслятори контенту, оператори мережі та віднедавна — провайдери відео на замовлення.
Цей орган надає висновки з будь-якого питання, ініційованого урядом або франкомовним парламентом, в інших випадках рада порушує питання за власною ініціативою. Collège d’Avis може створювати робочі групи для підготовки рішень із певних питань. Від початку свого створення цей орган надавав необов’язкові до виконання рекомендації, але з 2009 року вони стали обов’язковими, після затвердження урядом.
Наприклад, у 2017 році CSA прийняв правила щодо доступності контенту для людей із порушеннями слуху чи зору, які містили субтитрування й аудіоописи для телепрограм. Це рішення стало результатом тісної співпраці між медійними організаціями й регулятором. Після затвердження урядом це положення стало обов’язковим для сектору і, таким чином, контролюється регулятором.
Наскільки мені відомо, у Фландрії немає такого органу спільного регулювання. У німецькомовній частині Бельгії нещодавно створено єдиний орган для надання висновків на вимогу уряду та парламенту, і Рада з питань преси до нього не входить. У кожній частині країни є орган, що регулює діяльність медіа, проте це не означає, що вони завжди об’єднані в єдиний регуляторний інструмент. Залежить від характеру медіаландшафту, взаємодії з сектором аудіовізуальних медіа та повноважень регулятора. Це підкреслює важливість адаптації регуляторних моделей до конкретних регіональних реалій.
— Як розмежовують свою роботу органи співрегулювання та саморегулювання?
— Основна відмінність — у рівні незалежності й обсягу відповідальності. Саморегулювання, як у випадку Ради з питань преси (CDJ), базується на добровільних принципах: журналісти та медіа (незалежно від виду медіа) приєднуються до професійного та незалежного органу, який має визначити загальні етичні стандарти матеріалів у Кодексі, що містить такі принципи як правдивість, незалежність, справедливість і повага до приватного життя. Вони зобов’язуються дотримуватися цих стандартів і бути підзвітними перед своїми колегами та громадськістю.
З іншого боку, спільне регулювання передбачає — особливо коли рекомендації є обов’язковими — втручання державного незалежного органу. Це втручання є зовнішнім до професії, воно стосується лише питань, пов’язаних з аудіовізуальними програмами, не зачіпаючи редакційної свободи. Наприклад, CSA може контролювати дотримання правил щодо дитячого контенту, щоб запобігти трансляції матеріалів, які можуть завдати шкоди психічному здоров’ю неповнолітніх.
— Які сфери підлягають співрегулюванню, а які — саморегулюванню?
— Співрегулювання застосовується у сферах, які законодавець хоче врегулювати у спосіб, що вимагає галузевого підходу до співпраці. У франкомовній частині Бельгії це стосується реклами, захисту гідності, захисту прав дітей і висвітлення виборчих кампаній. Втручання в інформаційні програми є рідкісним, але можливим. Для прикладу, під час виборів Collège d’Avis регулює правила надання ефірного часу для політичних партій, щоб забезпечити баланс у висвітленні перегонів або для прийняття внутрішніх правил виборчої системи.
Саморегулювання стосується лише питань журналістської етики, а отже, контенту медіа та журналістських матеріалів. Наприклад, CDJ стежить за тим, щоб медіа дотримувалися принципів прозорості, уникали конфлікту інтересів і правдиво й неупереджено висвітлювали події. Ці принципи допомагають зберігати незалежність медіа.
— Іншими словами, орган співрегулювання виробляє правила, які можливо «виміряти»: наприклад, тривалість ефірного часу, наданого різним політичним партіям, маркування політичної реклами тощо. А зміст програм оцінює орган саморегулювання, чи не так?
— Загальне правило полягає в тому, що державний регулятор і орган співрегулювання не втручаються в контент. Якщо вони це роблять, то лише незначною мірою. Зміст матеріалів, їхня відповідність етичному кодексу — це компетенція саморегулювання.
— Чи можуть органи саморегулювання входити до складу співрегулівних органів?
— Як стейкхолдер медіаландшафту CDJ бере участь у роботі Collège d’Avis як спостерігач. Ми присутні на засіданні, можемо висловлювати свої думки та подавати поправки, але не маємо права голосу. Такий само статус має Асоціація журналістів Бельгії (AJP). Статус спостерігачів надає нам певну незалежність у дебатах, хоча іноді обмежує вплив.
Ми не беремо участі в дискусіях, у яких не є компетентними, а втручаємося з питань, пов’язаних із нашими місіями, як це сталося з регламентом висвітлення виборів. Ми активно коментували проєкт, розроблений Collège d’Avis, і наші рекомендації були враховані, хоча ми не мали можливості впливати на остаточне голосування.
— А які саме пропозиції CDJ врахувала консультативна рада під час розробки правил для висвітлення виборів?
— У 2011 році орган саморегулювання ухвалив рекомендації щодо висвітлення виборчих кампаній. Ці настанови є суто етичними. Під час останнього перегляду тексту спільного регулювання ми подбали про те, щоб деякі положення, які містяться в ньому, збігалися з нашими професійними принципами. Наприклад, ми запропонували внести до правил співрегулювання положення про те, що внутрішні правила висвітлення виборчої кампанії, які повинні прийняти медіа, мають бути розроблені редакцією і затверджені керівництвом. Цей принцип гарантує повну редакційну свободу для журналістів.
— Чи поширюються повноваження органу співрегулювання на друковані медіа?
— Компетенція органів співрегулювання, таких як Collège d’Avis, обмежується аудіовізуальними медіа та частково поширюється на онлайн-платформи, що випускають переважно відеоконтент. Для друкованих видань у (франкомовній та німецькомовній) Бельгії саморегулювання CDJ є єдиною формою «регулювання».
Це обумовлено історичною традицією свободи друку в Європі, яка передбачає мінімальне втручання держави. Історично друковані медіа були захищені від регулювання європейським принципом свободи преси. Цей принцип гарантує, що державні регулятори не можуть втручатися в журналістську діяльність. Таким чином, регулювання в цій сфері обмежується винятковими випадками, такими як захист гідності, неповнолітніх або розмежування між інформацією та рекламою. Проте навіть ці винятки повинні бути необхідними, пропорційними та чітко обґрунтованими в законі.
Однак із розвитком цифрових платформ і кросмедійних операцій цей ландшафт став ще складнішим. Закон про цифрові послуги (DSA) та Європейський акт про свободу медіа (EMFA) є прикладами європейських законодавчих актів, які запроваджують нові регуляторні виклики.
— Тобто розвиток технологій впливає на саморегулювання і співрегулювання?
— Соціальні мережі ускладнили розмежування повноважень. Принцип medium-by-medium (підхід до регулювання окремо для кожного типу медіа) більше не працює, оскільки контент надходить із різних джерел (традиційні медіа або «нові медіа»), виробляється професіоналами, а також користувачами. З одного боку, платформи діють як розповсюджувачі інформації, але водночас не відповідають за її зміст. Це створює правову сіру зону.
Досі регулювання (тобто європейська законодавча база) поступалося місцем саморегулюванню та співрегулюванню платформ. Але оскільки ці платформи є монополіями, принцип колективного інтересу, який діє в інших формах само- або співрегулювання, до них не застосовується. Тому регуляторна база необхідна за умови, що вона виходить за межі національних рамок.
Під час пандемії COVID-19 нам як органу журналістського саморегулювання довелося мати справу з великою кількістю скарг і запитань, які порушували проблему дезінформації або дезінформації в журналістській роботі. Комісія змогла відреагувати на скарги та запитання, оскільки вони стосувалися журналістської відповідальності тих, хто мав би надавати перевірену та переперевірену інформацію. Наші висновки не стосувалися інших постачальників контенту. Це інша форма втручання, яка не передбачає журналістського контракту довіри й етичних зобов’зань.
— Чи ви спостерігаєте дублювання функцій між органами співрегулювання та саморегулювання? Чи можливо його уникнути?
— На жаль, проблема справді існує. Деякі кодекси й рекомендації, які готує Консультативна рада, можуть «заходити» на територію журналістської етики. Це також стосується деяких чинних правових норм — зокрема, двох випадків співрегулювання: виборчі кампанії та повага до людської гідності. Наприклад, у сфері висвітлення виборів співрегулівний орган може втручатися у питання, які юридично належать до компетенції CDJ (яка визначена в правових документах). Це створює конкурентний контроль, а для медіа — ризик різного тлумачення одного й того ж принципу.
Однією з головних проблем є спокуса надмірного регулювання інформаційних програм. Хоча спільне регулювання пропонує платформу для співпраці, через свою регуляторну складову воно також відкриває двері для зовнішнього державного актора. Ризик зростає, оскільки члени ради регулятора призначаються урядом і парламентом на політичній основі. Цей ризик стає особливо відчутним у такі чутливі періоди як вибори, коли регуляторні рішення можуть ненавмисно або навмисно поставити під загрозу незалежність журналістів.
— Ось чому важливо надавати пріоритет журналістському саморегулюванню в оцінці новинного контенту. Цей пріоритет законодавчо визначений у франкомовній і німецькомовній Бельгії.
— Щоб уникнути таких ситуацій, ми постійно вдосконалюємо механізми координації між державним медіарегулятором на спільних зустрічах, навіть якщо це не так просто. Ми також працюємо над кращим знанням і розумінням законодавчої бази, яка роз’яснює відповідні повноваження органів. Ми беремо участь у дискусіях зі співрегулівним органом щодо розробки нормативних актів, які відповідають етичному підходу та саморегулюванню.
Попри виклики, спільне регулювання пропонує цінні можливості. Воно забезпечує платформу для діалогу, дозволяючи зацікавленим сторонам колективно визначати стандарти, які відображають реалії медіаландшафту. Воно також сприяє формуванню почуття спільної відповідальності, заохочуючи дотримання норм і зменшуючи потребу в примусовому виконанні згори донизу.
Водночас це вимагає ретельного планування та чітких меж. Спільне регулювання має доповнювати саморегулювання, а не замінювати його. Такий баланс гарантує збереження журналістської свободи й водночас сприяє підвищенню підзвітності в медіасекторі.
Матеріал підготовлено Комісією з журналістської етики (КЖЕ) за підтримки Європейської федерації журналістів (EFJ) у межах проєкту «Медіа в умовах надзвичайних ситуацій», що фінансується Європейським Союзом. Викладені в матеріалі погляди та думки належать винятково авторам і не обов’язково відображають офіційну позицію Європейського Союзу чи Виконавчого агентства з питань освіти та культури (EACEA). Європейський Союз і EACEA не несуть відповідальності за зміст матеріалу.
Авторка інтерв’ю і фото: Ліна Кущ, перша секретар Національної спілки журналістів України, членкиня Комісії з журналістської етики.
